Teori dalam administrasi Negara dapat dilacak dari perkembangan paradigma ilmu administrasi itu sendiri. Yang pada awalnya paradigma merupakan suatu konsep yang digunakan oleh para ilmuwan untuk menjelaskan fenomena-fenomena perkembangan ilmu atau cara pandang untuk menganalisis fenomena social yang berkembang di masyarakat. Dan buku tulisan Janet V. Denhardt dan Robert B. Denhardt yang berjudul The New Public Service: Serving, not Steering dapat digunakan untuk memahami ilmu administrasi. Janet V. Denhardt dan Robert B. Denhardt membagi mencoba membagi paradigma administrasi Negara atas tiga kelompok besar, yaitu paradigma The Old Public Administration (OPA), The New Public Management (NPM) dan The New Public Service (NPS). Menurut Denhardt dan Denhardt paradigma OPA dan NPM kurang relevan dalam menangani persoalan-persoalan publik karena memiliki landasan filosofis dan ideologis yang kurang sesuai dengan administrasi Negara, sehingga perlu paradigma baru yang kemudian disebut sebagai NPS.
I. Paradigma OPA
Paradigma OPA memiliki tiga pemikiran, yaitu :
1. Pertama, paradigma dikotomi yang dikemukakan oleh Henry, memiliki dua kunci pokok yaitu :
- Politik berbeda (distinct) dengan administrasi. Politik adalah arena dimana kebijakan (policy) diambil sehingga administrasi tidak berhak berada dalam arena tersebut. Administrasi hanya bertugas mengimplementasikan (administered) kebijakan tersebut.
- OPA juga tidak bisa dilepaskan dari prinsip-prinsip manajemen ilmiah (scientific management) Frederick W. Taylor dan manajemen klasik POSDCORB ciptaan Luther Gullick. Administrasi negara harus berorientasi secara ketat kepada efisiensi. Semua sumber daya (man, material, machine, money, method, market) digunakan sebaik-baiknya untuk mencapai prinsip efisiensi.
2. Kedua, manusia rasional (administratif) Herbert Simon juga memberikan pengaruh terhadap OPA. Menurut Simon, manusia dipengaruhi oleh rasionalitas mereka dalam mencapai tujuan-tujuannya. Rasionalitas yang dimaksud di sini hampir sama dengan efisiensi yang dikemukakan oleh aliran scientific management. Manusia yang bertindak secara rasional ini disebut dengan manusia administratif (administrative man).
3. Ketiga, teori pilihan publik (public choice) merupakan teori yang melekat dalam OPA. Teori pilihan publik berasal dari filsafat manusia ekonomi (economic man) dalam teori-teori ekonomi. Menurut teori pilihan publik manusia akan selalu mencari keuntungan atau manfaat yang paling tinggi pada setiap situasi dalam setiap pengambilan keputusan. Manusia diasumsikan sebagai makhluk ekonomi yang selalu mencari keuntungan pribadi melalui serangkaian keputusan yang mampu memberikan manfaat yang paling tinggi.
Denhardt dan Denhardt menguraikan karakteristik OPA sebagai berikut:
- Fokus utama adalah penyediaan pelayanan publik melalui organisasi atau badan resmi pemerintah.
- Kebijakan publik dan administrasi negara sebagai tujuan yang bersifat politik.
- Administrator publik memainkan peranan yang terbatas dalam perumusan kebijakan publik dan pemerintahan; mereka hanya bertanggung-jawab mengimplementasikan kebijakan publik.
- Pelayanan publik harus diselenggarakan oleh administrator yang bertanggung-jawab kepada pejabat politik (elected officials) dan dengan diskresi terbatas.
- Nilai pokok yang dikejar oleh organisasi publik adalah efisiensi dan rasionalitas.
- Peranan administrator publik adalah melaksanakan prinsip-prinsip Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting dan Budgetting.
II. Paradigma NPM
Paradigma NPM memiliki konsep yang terkait dengan manajemen kinerja sektor publik, yang mana pengukuran kinerja merupakan salah satu dari prinsip-prinsipnya. NPM mengacu kepada sekelompok ide dan praktik kontemporer untuk menggunakan pendekatan-pendekatan dalam sektor privat (bisnis) pada organisasi sektor publik. Pemerintahan yang kaku dan sentralistik sebagaimana yang dianut oleh OPA harus diganti dengan pemerintahan yang berjiwa wirausaha. NPM menganjurkan pelepasan fungsi-fungsi pemerintah kepada sektor swasta. Inti dari ajaran NPM dapat diuraikan sebagai berikut :
- Pemerintah diajak untuk meninggalkan paradigma administrasi tradisional dan menggantikannya dengan perhatian terhadap kinerja atau hasil kerja.
- Pemerintah sebaiknya melepaskan diri dari birokrasi klasik dan membuat situasi dan kondisi organisasi, pegawai dan para pekerja lebih fleksibel.
- Menetapkan tujuan dan target organisasi dan personel lebih jelas sehingga memungkinkan pengukuran hasil melalui indikator yang jelas.
- Staf senior lebih berkomitmen secara politis dengan pemerintah sehari-hari daripada netral.
- Fungsi pemerintah adalah memperhatikan pasar, kontrak kerja keluar, yang berarti pemberian pelayanan tidak selamanya melalui birokrasi, melainkan bisa diberikan oleh sektor swasta.
- Fungsi pemerintah dikurangi melalui privatisasi.
III. Paradigma NPS
Akar dari NPS dapat ditelusuri dari berbagai ide tentang demokrasi yang pernah dikemukakan oleh Dimock, Dahl dan Waldo. NPS berakar dari beberapa teori, yang meliputi :
- Teori tentang demokrasi kewarganegaraan. Perlunya perlibatan warganegara dalam pengambilan kebijakan dan pentingnya deliberasi untuk membangun solidaritas dan komitmen guna menghindari konflik. Dengan terjadi peningkatan tuntutan pembaharuan kewarganegaraan yang didasarkan pada kepentingan sispil, bukan kepentingan diri sendiri dimana penduduk melakukan kegiatan dalam demokrasi dengan memberikan konstribusi untuk kebaikan masyarakat serta untuk pertumbuhan mereka sebagai manusia yang aktif dan bertanggungjawab.
- Model komunitas dan masyarakat sipil; akomodatif terhadap peran masyarakat sipil dengan membangun social trust, kohesi sosial dan jaringan sosial dalam tata pemerintahan yang demokratis. Dalam suatu komunitas perlu adanya sebuagh filosofi pluralisme, sebuah sifat terbuka bagi perbedaan pendapat. Komunitas didasarkan pada kepedulian, saling percaya dan kerjasama, yang disatukan oleh sebuah system yang kuat dan efektif bagi komunikasi dan penyelesaian konflik.
- Teori organisasi humanis dan administrasi negara baru; administrasi negara harus fokus pada organisasi yang menghargai nilai-nilai kemanusiaan (human beings) dan respon terhadap nilai-nilai kemanusiaan, keadilan dan isu-isu sosial lainnya.
- Administrasi negara postmodern; mengutamakan dialog (dirkursus) terhadap teori dalam memecahkan persoalan publik daripada menggunakan one best way perspective. Dasar dari manajemen publik post-modern iniadalah ide bahwa administasi publik mainstream seperti ilmu sosial lainnya. Post-modernisme itu sangat kompleks dan beragam, namun masalah yang dihadapkan saat ini adalah karena hilangnya kemampuan kita untuk mengungkapkan kenyataan atau fakta. Dalam perspektif post-modern baik administrator maupun penduduk harus terlibat sepenuhnya, tidak hanya berperan sebagai individu tetapi juga sebagai partisipan.
Para ahli kewarganegaraan, komunitas dan masyarakat sipil, humanisme organisasional dan adminintrasi publik baru serta post-modernisme membantu menetapkan ide-ide Layanan Publik Baru, yaitu :
- Melayani penduduk, bukan konsumen (Lebih memfokuskan pada hubungan saling percaya)
- Mencari kepentingan publik
- Menilai penduduk lebih dari kewirausahaan
- Berfikir strategis, bertindak demokratis
- Menyadari akuntabilitas bahwa itu tidak sederhana
- Melayani bukan menyetir
- Menilai orang, bukan hanya produktivitasnya